Alkoholpolitiske virkemidler – hva virker?

Alkohol er det mest utbredte rusmiddelet, og samtidig det som gir samfunnet de største kostnadene. Ifølge regjeringen er det overordnede målet med rusmiddelpolitikken å redusere de negative konsekvensene rusmiddelbruk har for enkeltpersoner, tredjepersoner og samfunn. Hvilke virkemidler har det offentlige for å redusere de negative konsekvensene av alkoholbruk? En del av disse virkemidlene er bestemt på nasjonalt nivå, mens andre på kommunalt nivå. For å kunne jobbe godt forebyggende, er det viktig også å inkludere kunnskap om påvirkningen alkohol har på folkehelsen, og hvilke virkemidler som er virksomme for å redusere skadelig alkoholkonsum.

(Notatet er til dels basert på innlegget «Alkohol, folkehelse og politiske virkemidler» ved Ingeborg Rossow, Folkehelseinstituttet, Alkoholkonferansen 14.12 2018 Trykk her for å se presentasjonen.)

I Folkehelsemeldingen — (Meld. St.19 2014-2015:77) står det:

«Målet er at kommunene i større grad skal ta ut potensialet i alkohollovgivningen som en del av arbeidet med å fremme folkehelsen og begrense rusmiddelrelaterte skader. Det er nødvendig at kommunene møter utfordringene knyttet til alkoholbruk på en helhetlig måte, fra utforming av planverk til innvilgelsespolitikk og kontroll. Servering og salg av alkohol kan gi inntekter, arbeidsplasser og trivsel i kommunen, og en velfungerende restaurant- og serveringsnæringer en viktig del av bymiljøet. Samtidig kan et høyt alkoholforbruk medføre store kostnader og menneskelige lidelser. Av den grunn skal kommunen ha folkehelseperspektivet med i sin alkoholpolitikk.»

Videre beskrives målet om å redusere skadelig konsum med 10 prosent (Meld. St.19 2014-2015:76):

«Regjeringen slutter opp om Verdens helseorganisasjons globale mål om 10 prosent reduksjon av skadelig bruk av alkohol innen 2025, jf. omtale under kapittel 1.2 Nasjonale mål. Regjeringen vil videreføre den etablere alkoholpolitikken og forsterke innsatsen, ikke minst mot tredjepartsskader. For å nå målet om 10 prosent reduksjon av skadelig bruk av alkohol har Verdens helseorganisasjon etablert tre indikatorer: alkoholkonsum per innbygger, forekomst av store enkeltinntak av alkohol og alkoholrelatert sykelighet og dødelighet. Indikatoren alkoholkonsum per innbygger (gjennomsnittsforbruket) henger sammen med de to andre indikatorene. Empiriske data har vist en samvariasjon mellom alkoholkonsum per innbygger og antall personer som har et skadelig høyt forbruk. Hos storforbrukere er risikoen høy, men fordi risikoen for kroniske sykdommer knyttet til alkoholforbruk øker gradvis vil skade- og sykdomsomfanget være størst i den store gruppen som har et relativt moderat alkoholforbruk. Det er derfor nødvendig å holde fast ved målet om et lavt gjennomsnittsforbruk av alkohol og samtidig sette søkelys på drikkemønster og tredjepartsskader.»

Alkohol er blant de viktigste risikofaktorer for tidlig død og for tap av friske leveår.  Vel 12 prosent av tapte friske leveår i den voksne befolkningen (aldersgruppen under 65 år) i Norge kan tilskrives alkoholbruk (Rehm, 2012). Når totalkonsumet går ned, reduseres også andelen som drikker skadelig mye, og antakelig også omfanget av risikofylte drikkesituasjoner, og det er dermed en stor folkehelsegevinst ved tiltak som reduserer totalforbruket.

Hvilke alkoholpolitiske virkemidler brukes i Norge?

  • Høye alkoholavgifter
  • Begrenset tilgjengelighet – gjennom bevillingsordninger og tidsbegrensinger
    • Statlig monopol for sterkøl, vin, brennevin
    • Salgsbevillinger for øl, rusbrus
    • Begrensete salgs- og skjenketider
  • Liten/ingen adgang til reklame/markedsføring
  • Lav promillegrense (promillekontroller med strenge sanksjoner ved brudd)
  • Aldersgrense
  • Skjenkekontroller

Det er verdt å merke seg at Norge er ‘best i klassen’ på bruk av effektive universelle tiltak (Brand, et al.,2007)

Avgifter som virkemiddel
Avgifter er effektive for å redusere konsum.  Ved prisendring på alkohol ser man at økt pris fører til redusert omsetning, og at omsetningen øker ved redusert pris. Det er store variasjoner i priselastisiteter, og pris påvirker spesielt konsum blant unge og de som drikker svært mye (Wagenaar, Matthew og Kelli, 2009).

Begrenset tilgjengelighet
Dersom man reduserer antall salgs- og skjenkesteder og korter ned på salgs- og skjenketider, fører dette til lengre reisevei, mindre impulskjøp og redusert konsum. Flere salgs-/skjenkesteder fører til økt konsum og en økning i alkoholrelaterte skader. Dette har man spesielt sett ved større endringer, f. eks Finland 1969 (Hahn, 2010; Stockwell og Chikritzhs, 2009); Babor, et al., (2010).

Færre salgssteder med kortere åpningstider bidrar i alt til mindre konsum og alkoholrelatert skade, og bedre kontroll med salg til mindreårige (Hahn, 2012; Skretting, et al. 2016).

Aldersgrense
Det er varierende håndheving av aldersgrensene ved alkoholkjøp, og dette tiltaket er avhengig av god legitimasjonskontroll. Ved en hevet aldersgrense ser man mindre konsum og skader blant ungdom (Wagenaar og Toomey, 2002).

Reklameforbud/ begrenset markedsføring
I Norge har det vært reklameforbud siden 1975. Det er usikkert hvilken effekt dette har hatt på totalkonsum. Man vet at ungdom påvirkes av reklame og markedsføring, både når det gjelder alkoholdebut og alkoholmengde (Anderson, et al. 2009; Babor, et al., 2010).

Informasjons- og holdningstiltak
Mediekampanjer, skoleprogrammer, advarselsmerking er populære tiltak som blir mye brukt, men de har i hovedsak ingen/svært liten effekt på alkoholkonsum eller alkoholskader (Anderson, et al., 2009); Babor, et al. 2010;  Wakefield, Loken og Hornik,2010; Wilkinson og Room, 2009).

Promillegrense, kontroller og sanksjoner
Der promillegrenser følges av tilfeldige kontroller og strenge sanksjoner reduserer det omfanget av promillekjøring og trafikkskader. Dette er best dokumentert i USA (Anderson, Chisholm og Fuhr, 2009; Babor, et al., 2010).

Tiltak på skjenkesteder
Opplæring i ansvarlig alkoholhåndtering, hindre overskjenking, vold og skjenking til mindreårige er utbredt, men med varierende implementering. Har som oftest liten/ingen effekt på overskjenking eller vold, med unntak av når dette blir kombinert med kontroller og sanksjoner (STAD-modellen) der man ser en reduksjon av overskjenking og voldsomfang (Graham og Homel, 2008; Buvik og Rossow, 2017).

Kartlegging og tidlig intervensjon
Et område med stort potensiale er enkel kartlegging av risikofylt alkoholbruk av pasienter i primær- og spesialisthelsetjenesten. Ved hjelp av korte motivasjonssamtaler reduseres alkoholkonsumet blant dem med risikofylt høyt konsum, dette gjelder ikke blant alkoholavhengige. Effekten er godt dokumentert effekt, men lite brukt i helsetjenesten (Drummond, et al. 2014).

Helhetlig politikk og virkemiddelprofil
Effektene av de enkelte virkemidlene er betinget av hvilke andre alkoholpolitiske virkemidler som tas i bruk. Størst potensial for effektiv forebygging av alkoholrelaterte problemer oppnås ved iverksetting av flere komplementære virkemidler med god evidens for effekt.

Underutnyttete tiltak

  • Håndhevelse av skjenkebestemmelsene
  • Få ned betydelig overskjenking, skjenking til mindreårige, vold/ordensforstyrrelser i tilknytning til skjenking
  • Avdekke flere overtredelser, øke antall sanksjoner
  • STAD-prosjektet: kombinert opplæring med kontroller og sanksjoner
  • Kartlegging og tidlig intervensjon i primær- og spesialisthelsetjenesten
  • Et mindretall av norske allmennpraktikere bruker kartleggingsverktøy
  • Trolig lite benyttet i primærhelsetjenesten, og kan utføres av sykepleiere i stedet for av leger

 

Referanseliste

Anderson, P., De Bruijn, A., Angus, K., Gordon, R., & Hastings, G. (2009). Impact of alcohol advertising and media exposure on adolescent alcohol use: a systematic review of longitudinal studies. Alcohol and alcoholism, 44(3), 229-243.

Anderson, P., Chisholm, D., & Fuhr, D. C. (2009). Effectiveness and cost-effectiveness of policies and programmes to reduce the harm caused by alcohol. The lancet, 373(9682), 2234-2246.

Foredrag: «Alkohol, folkehelse og politiske virkemidler» ved Ingeborg Rossow, Folkehelseinstituttet, Alkoholkonferansen 14.12 2018  https://www.korusoslo.no/aktuelt/presentasjoner-fra-alkoholkonferansen-2018/

Babor, T. F., Caulkins, J. P., Edwards, G., Fischer, B., Foxcroft, D. R., Humphreys, K., … & Reuter, P. (2010). Drug policy and the public good. Oxford university press.

Buvik, K., & Rossow, I. (2017). Server training at drinking establishments: A sisyphean task? A commentary on Toomey et al.(2017). Journal of studies on alcohol and drugs, 78(2), 276-277.

Drummond, C., Deluca, P., Coulton, S., Bland, M., & Cassidy, P. (2014). The Effectiveness of Alcohol Screening and Brief Intervention in Emergency.

Folkehelsemeldingen — Mestring og muligheter (Meld. St.19 2014-2015)

Graham, K., & Homel, R. (2008). Raising the bar: Preventing aggression in and around bars, clubs and pubs. UK: Willan Publishing, London.

Hahn, R. A., Kuzara, J. L., Elder, R., Brewer, R., Chattopadhyay, S., Fielding, J., … & Task Force on Community Preventive Services. (2010). Effectiveness of policies restricting hours of alcohol sales in preventing excessive alcohol consumption and related harms. American journal of preventive medicine, 39(6), 590-604.

Hahn, R. A., Middleton, J. C., Elder, R., Brewer, R., Fielding, J., Naimi, T. S., … & Community Preventive Services Task Force. (2012). Effects of alcohol retail privatization on excessive alcohol consumption and related harms: a community guide systematic review. American Journal of Preventive Medicine, 42(4), 418-427.

Skretting, A., Vedøy, T., F., Karl Erik Lund, K., E., og Elin K. Bye, E., K. (2016) Rusmidler i Norge 2016. Alkohol, tobakk, vanedannende legemidler, narkotika, sniffing, doping og tjenestetilbudet. Folkehelseinstituttet.

Stockwell, T., & Chikritzhs, T. (2009). Do relaxed trading hours for bars and clubs mean more relaxed drinking? A review of international research on the impacts of changes to permitted hours of drinking. Crime Prevention and Community Safety, 11(3), 153-170.

Wagenaar, A. C., & Toomey, T. L. (2002). Effects of minimum drinking age laws: review and analyses of the literature from 1960 to 2000. Journal of Studies on Alcohol, supplement, (14), 206-225.

Wagenaar, A. C., Salois, M. J., & Komro, K. A. (2009). Effects of beverage alcohol price and tax levels on drinking: a meta‐analysis of 1003 estimates from 112 studies. Addiction, 104(2), 179-190.

Wakefield, M., A., Loken B. og Hornik, R., C. (2010) «Use of mass media campaigns to change health behaviour.» The Lancet 376.9748 (2010): 1261-1271.

Wilkinson, C. og Room, R. (2009)  «Warnings on alcohol containers and advertisements: international experience and evidence on effects.» Drug and alcohol review 28.4: 426-435.

Sist endret: 16.04.2019